התוכניות של משרד הפנים לא שוות את הנייר שעליו הן כתובות

בשנה האחרונה הרחבתי את הכרותי עם עולם התכנון הישראלי ועם המחקרים שנערכו עליו. בפוסטים הקרובים אביא מספר ממצאים שנתגלו ע"י מספר חוקרים שונים בישראל ואשר מתייחסים למערכת התכנון הישראלית. היום נתחיל עם אחד המחקרים הטובים שנתקלתי בהם, אשר בו נעשה ניסיון להעריך את מידת האפקטיביות של תוכניות המתאר המחוזיות ביחס ליישום בשטח. פוסט זה מתבסס על מאמר אקדמי שנכתב ע"י ד"ר נורית אלפסי, מר יונתן אלמגור ופרופ' יצחק בננסון, ושאותו ניתן למצוא כאן. המאמר פורסם בג'ורנל Land Use Policy תחת הכותרת The actual impact of comprehensive land-use plans: Insights from high resolution observations. שלושת החוקרים עשו ניסיון להעריך עד כמה הבנייה בפועל תואמת את התכנון בישראל באמצעות השוואה של צילומי אוויר לתוכניות המתאר המחוזיות. תוצאות המחקר הזה שופכות אור על חוסר האפקטיביות של התכנון העירוני בישראל וצריכות לאותת למשרד הפנים שהגיע הזמן לשנות את הדרך המקולקלת שבה פועלת המערכת.

ראשית, צריך להבהיר למה הכוונה בתוכניות מתאר מחוזיות. ישראל מחולקת לשישה מחוזות שונים. מדובר בחלוקה שנולדה בתקופת המנדט הבריטי ועברה שינויים אחרי קום המדינה, אך כבר מזמן לא רלוונטית כדלקמן: מחוז תל אביב הכולל את הרצף האורבני של תל אביב כפי שהיה בשנת 1948 (תל אביב ושכנותיה הקרובות מבת-ים להרצליה). מחוז מרכז הכולל את השטחים החקלאיים של תל אביב כפי שהיו ב-1948 והינו למעשה כיום העורף הפרברי של תל אביב מראשון לציון ומודיעין ועד נתניה. מחוז חיפה הכולל את חיפה והקריות פלוס נספחים עד חדרה. מחוז ירושלים הכולל את ירושלים ופרבריה; מחוז דרום הכולל את כל מה שנמצא מאשדוד דרומה; ומחוז צפון שכולל את כל מה שצפונה ומזרחה מפרברי חיפה.

אחרי שהבנו את החלוקה האנכרוניסטית למחוזות התכנון צריך להבין מהי תוכנית מתאר מחוזית. מדובר בתוכנית כוללנית שבאה לתאר את מצב הבינוי הקיים והמתוכנן בכלל המחוז המסויים. לכל מחוז ומחוז יש תוכנית כזאת והיא למעשה קובעת את הפיתוח הצפוי במחוז ומדי כמה שנים נדרש להכין תוכנית חדשה לאחר שהתוכנית הקודמת למעשה מסתיימת ונבנית. באופן תיאורטי מרבית הבינוי אמור להיות תואם לתוכנית המתאר המחוזית שעל בסיסה מתקיימים הדיונים השונים בועדה המחוזית שמאשרת את תוכניות הבינוי המקומיות שעל בסיסן נבנים בניינים בעלי שימושים שונים, דרכים ופארקים.

ובכן, במחקר המדובר נלקח מחוז מרכז כשדה ההתייחסות. מדובר במחוז עם הפעילות הנדל"נית האינטנסיבית ביותר בישראל, והוא מרכז את כל הפרברים הצומחים של תל אביב מחוץ לטבעת הפנימית של המטרופולין. בבסיסו של המחקר עומדת תוכנית המתאר המחוזית למחוז מרכז הידועה גם בשם החיבה שלה – תמ"מ 3 ואשר אושרה ב-1982. על-מנת לבדוק את התאמת התוכנית לבנייה בפועל נעשה שימוש בצילומי אוויר מהשנים 1980,1990,2000 ושנת 2006, דהיינו התפתחות לאורך 26 שנים. תמ"מ 3 עצמה עברה עדכון ב-2002 והפכה לתמ"מ 3/21. מתוך כלל מחוז מרכז נדגמו 12 אזורים שונים שמהווים כ-10% מכלל שטח המחוז וכוללים מגוון רחב של אזורים שונים בעלי עצימות פיתוח שונה ודפוסי אוכלוסייה שונים.

מספר ממצאים מרכזיים עולים מבחינת התמ"מ ביחס להתפתחות בפועל. במהלך השנים 1980-1990 למעלה מ-50% משימושי הקרקע התפתחו בניגוד לתוכנית המתאר המחוזית. כן, הבנתם נכון – 50 אחוזים מהפיתוח בשנים אלה בוצע שלא לפי התוכנית המחוזית. במהלך השנים 1990-2000 התוכנית אף הייתה מנותקת יותר מהמציאות ולמעלה מ-60 אחוזים מהפיתוח בוצע שלא על-פי תוכנית המתאר המחוזית. כלומר, ניתן להסיק מכך שחלק קטן מפיתוח הקרקע מתבצע על-פי תוכנית המתאר עצמה. ועוד צריך להוסיף שכמעט כל הפיתוח שלא תואם את התוכנית אושר כחוק על ידי מוסדות התכנון עצמם. כלומר, ועדות התכנון עצמן מתעלמות לחלוטין מהתוכנית שהן אישרו בטקס רב. חשוב לזכור שתוכנית המתאר היא תוכנית ציבורית שעולה כסף רב ומושקע בה מאמץ גדול. נוסף על כך, היא משמשת לאינספור דיונים בועדות עצמן ומבזבזת זמן יקר. לאור חוסר הרלוונטיות שלה נראה כי מוטב לא לעבוד בשיטה של תוכנית כזו, שרק מבזבזת זמן ומשאבים ללא כל תרומה של ממש לתכנון בפועל. כתוצאה מממצאים אלו עלתה התהייה שמא הפיתוח גלש מתוכנית מפני שמיצה את השטחים שאושרו לפיתוח. בבחינה מעמיקה מסתבר שזה ממש לא כך. נשארו די והותר שטחים שאושרו לפיתוח אך לא נבנו, והפיתוח התרחש באזורים אחרים בניגוד מוחלט לתוכנית. ובמילותיהם של עורכי המחקר עצמם:

It appears that despite the vast effort and time invested in preparing and authorizing district land-use maps, this is not an efficient planning tool in terms of restricting development in specific locations

מצגת קצרה שמציגה את עיקרי המתודולוגיה והממצאים של המחקר הזה לפניכם:

מבין שלל האנקדוטות שעולות מהמחקר, המקרה הקיצוני והמגוחך ביותר שמודגם במחקר זה הוא המקרה של הפרבר החדש שהוקם בשנות ה-80 הנושא את השם שוהם. שוהם הוקמה כל כולה על שטח שהוגדר בתמ"מ 3 כפארק, כלומר שטח שצריך לשמור אותה פתוח משום ערכים כאלה ואחרים שיש בו (בניגוד חריף לשטח שמוגדר כחקלאי ועליו קל לעלות עם פיתוח עירוני). תמ"מ 3 אושרה ב-1982 ושנים ספורות לאחר מכן המועצה הארצית לתכון ובנייה דרסה אותה לחלוטין (הרבה לפני העלייה הרוסית) עם ההחלטה להקים את שוהם על שטח שלפני כן סומן כפארק ואושר על ידי אותה ועדה עצמה שנים בודדות לפני כן. אבל הבעייה היא לא רק בשנות ה-80 וה-90 של המאה הקודמת. בשנת 2002 אושרה תמ"מ 3 חדשה שנקראת עכשיו תמ"מ 3/21 ולמעשה היא הלבינה ואישרה כמעט את כל החריגות שהתרחשו בשנים שלפניה. במהלך ארבע השנים שהמחקר בדק מאז אישור התמ"מ החדשה כבר התחילו חריגות אף הגיעו בחלק מהאזורים כבר ל-30%.

בסיום המחקר, מציעים החוקרים דרכים אפקטיביות לתכנון במקום השיטה הקיימת כיום. דרכים אלו אינן כוללות תוכניות מתאר קשיחות וחסרות משמעות כפי שנהוג כיום, אלא סט מוגדר של עקרונות תכנון שלפיהם ניתן לבחון ולהעריך תוכניות מקומיות לפני אישורן וביצוען. פעולה כזו עשוייה להבטיח תכנון גמיש יותר, מהיר יותר ושנותן תוצאות ודאיות יותר וטובות יותר. אני מקווה שהמלצות החוקרים לא ישארו רק על הנייר.

ובכן, כאשר מחקר זה הסתיים ממצאיו ומסקנותיו הוגשו למשרד הפנים על-מנת שזה יפיק לקחים, יתקן את דרכיו, וגם יוביל לתכנון טוב יותר. משרד הפנים (שהזמין את המחקר!) התכחש לעובדות וגנז את דוח המחקר. כלומר, מעבר לעובדה שמערכת התכנון של מדינת ישראל מקולקלת לחלוטין ופועלת בשיטות לא רלוונטיות, היא גם לא מוכנה להשתפר ולהשתנות, ומסרבת להכיר בעובדות גם כשאלה מוצגות שחור על גבי מקרן. אני מקווה שבמשרד הפנים יחליפו דיסקט ובמקום לטמון את הראש בחול יחליטו להתמודד באופן ריאלי עם אתגרי התכנון ובראשם ההכנה למגורי חמישה מיליון איש בגוש דן. אחרי הכל, התכנון העירוני בישראל הוא לא צעצוע קטן וגורלות של אנשים רבים מאוד תלויים במערכת שכרגע שבורה לחלוטין.

המאמר עצמו לקריאה נוספת.

פוסט זה פורסם בקטגוריה אורבניזם, ביקורת, עם התגים . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

2 תגובות על התוכניות של משרד הפנים לא שוות את הנייר שעליו הן כתובות

  1. פינגבאק: התכנון הישראלי הוא הומוגני, נטול הקשר ומסוכן לארץ ישראל | עוד בלוג תל אביבי

  2. מרתק, אבל מי שיצר את המצגת צריך כמה שבועות במחנה חינוך מחדש. למה שקפים שמשווים בין צירי איקס עם אותם ערכים משנים את הסדר בין הערכים, הו למה? 20 הוא הבולט בפשע הזה, אבל גם את 17-19 היה ראוי לסדר אלפבתית במקום לפי פיתוח בדונמים (את מי זה מעניין? זה בכלל לא רלוונטי לטיעונים המועלים)

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s