תמ"א 35 – התוכנית לפרבור ישראל

תמ"א 35. השם עשוי לרמוז כי מדובר בקוד של טופס ממשלתי עלום, או יחידה צבאית בקריה. מאחורי השם התמים מסתתרת תוכנית הבינוי הישראלית המשמעותית ביותר בזמננו. תוכנית מתאר ארצית (להלן תמ"א) מספר 35 אשר התיימרה לבלום את הפרבור המהיר של השטח הישראלי ולהעצים את התכנון העירוני בישראל הן במרכז והן בפריפריה תוך חיזוק התחבורה הציבורית ושאר מילים גבוהות. למעשה, התוכנית לא רק שלא מונעת פרבור (ואף הכשירה למעשה לא מעט הרחבות פרבריות של יישובים כפריים כבנייה "צמודת דופן"), אלא בעיקר מונעת תכנון עירוני נכון ולא מתייחסת כמעט לנושא של התחבורה הציבורית.

המוסד האמון על התוכנית הוא מינהל התכנון שהוא חלק ממשרד הפנים והתוכנית עצמה קיבלה תוקף בנובמבר 2005, כלומר היא איתנו כבר 5 שנים. כל תוכנית מחוזית ואף תוכניות מקומיות אמורות להתייחס לתמ"א 35 וליעדיה ומספריה. לא מזמן קראתי את המסמך המרכזי של תוכנית, ויש שם פרט אחד שצד את עיניי ולדעתי בו טמונה בעייה תכנונית מרכזית. מדובר בהתייחסות לצפיפות מגורים בתוכניות בנייה. התוכנית עושה שימוש במדד בעייתי ביותר העונה לשם "צפיפות מגורים נטו". המדד הזה נותן את היחס בין כמות יחידות הדיור לשטח המיועד לבנייה למגורים בלבד, ולא לשטח כולו. מדד אחר העונה לשם "צפיפות מגורים ברוטו" נותן את היחס בין כמות יחידות הדיור לשטח כולו, אשר כולל כבישים, מוסדות ציבורי, גנים ושאר שטחים שבהם אין מגורים ולמעשה נותן מספר הרבה יותר קרוב ליחס בין כמות תושבים לשטח (במדד זה התוכנית לא משתמשת).

כדי לפשט את מושגי הנטו והברוטו האלה בואו ניקח שתי דוגמאות. בדוגמה הראשונה נתבונן במגדל של 30 קומות עם שלוש דירות בקומה על שטח של 4 דונם. מתקבל שיש לנו 90 דירות על 4 דונם או 22.5 יחידות דיור לדונם צפיפות נטו  (90 חלקי 4). מסביב למגדל יש לנו פארקים וחנייה, כך שסך השטח הוא 15 דונם. הצפיפות ברוטו של השטח היא 6 יחידות דיור לדונם (90 חלקי 15). בדוגמה השנייה לפנינו בנייה מרקמית ללא עודף של פארקים וחנייה. על חלקות של 600 מ"ר נבנים 15 בניינים בני 6 קומות עם שתי דירות בקומה כלומר 12 דירות לבניין על שטח של תשעה דונם. עוד שישה דונם נשאיר לחלק הציבורי ובסך הכל השטח 15 דונם כמו בדוגמת המגדל. נקבל 15 בניינים עם 180 דירות בסך-הכל. הצפיפות נטו תהיה 20 יחידות דיור לדונם (12 חלקי 0.6), והצפיפות ברוטו תהיה 12 יחידות דיור לדונם (180 חלקי 15). לסיכום, בדוגמת המגדל הצפיפות נטו הייתה גבוהה יותר מאשר בבנייה המרקמית (22.5 לעומת 20), אך הצפיפות ברוטו הייתה נמוכה יותר מאשר בבנייה המרקמית (6 לעומת 12). מבחינת השימוש בשטח, הבנייה המרקמית צפופה למעשה פי שניים מהמגדל. הדוגמה הזו מופשטת מאוד (אך מבוססת על המציאות), ואני מקווה שעכשיו המושגים של צפיפות נטו וצפיפות ברוטו ברורים.

ועכשיו נחזור לתמ"א שעומדת בבסיס הפוסט הזה ולסעיפים הרלוונטיים לענייננו. בעמוד 6, סעיף 6.3 מגדיר שתוכניות להפקדה יחוייבו לעמוד בדרישות צפיפות נטו כפי שהן מוגדרות בסעיף 12.2. בעמוד 17 בסעיף 12.2 מגיע ההסבר בדמותו של סעיף 12.2.1. בסעיף 12.2.1 כתוב (הדגשות שלי):

"תכנית מקומית לתוספת שטח לבינוי המייעדת שטח למגורים תופקד רק אם הצפיפות הממוצעת למגורים (נטו) באותו שטח לא תפחת מהקבוע בלוח מס' 1 ולא תעלה על כפל הצפיפות הקבועה בלוח מס' 1 (להלן: הצפיפות המותרת)"

שימו לב לבעיות המודגשות – השימוש המפורש במדד הבעייתי של צפיפות נטו שבינו ובין הצפיפות העירונית בכללותה אין קשר בכלל. הניסוח הבעייתי הנוסף באותו סעיף מגביל משום מה את הצפיפות שניתן לבנות בה ולא ברור מדוע להגביל בכלל. סעיף 12.2.1 שהוא בעיניי לב ליבה של הבעייה בתמ"א 35 מפנה אותנו ללוח מס' 1 לשם הבנה של יעדי הצפיפות הספציפיים לכל אזור (נטו כמובן, במינהל התכנון עוד לא עובדים עם ברוטו). כשיורדים ללוח מס' 1 בעמוד 24, מסתבר שהתוכנית לא רק שלא מצליחה להגדיר יעדי צפיפות אפקטיביים (בשביל זה היה צריך איזשהו שימוש בצפיפות ברוטו), אלא שהיא גם מגבילה בנייה ביישובים עירוניים. הוגדרו יישובים עירוניים מדגם 1 (יישובי גלעין מטרופוליני, לא פחות), שאמורים להיות הצפופים ביותר ולהם נקבע המספר 12 (מדוע 12?) יח"ד צפיפות נטו מינימלי (ו-24 מקסימלי כאמור).

יישובים מדגם 2 הוגדרו כיישובים עירוניים שאינם מדגם 1, אך מעל 50,000 תושבים ומשום מה להם נקבע מספר הקסם 10 כמינימום נטו (ו-20 מקסימום). מדוע ליישובים בפריפריה יש מגבלת צפיפות חמורה יותר? הרי כדי לחזק יישוב מבחינה עירונית הוא צריך להיות צפוף (כדי שיהיה מספיק תושבים לתמוך במסחר, תרבות ושהכל יהיה קרוב וכיו"ב דרישות לעירוניות מוצלחת). חמורה מכך היא הקביעה ליישובים מדגם 3 (יישובים עירוניים בני 20,000-50,000 תושבים, שהם מרבית היישובים העירוניים בפריפריה). ליישובים אלה עלה בגורל המספר 7 (מה שבע?) שקובע שמגבלת המינימום יחידות דיור לדונם נטו היא 7 והמקסימום 14. כלומר, תמ"א  35 מגבילה במיוחד את יישובי הפריפריה מהאפשרות לבנות בצפיפות עירונית שתחזק את הבסיס הכלכלי והחברתי שבהם.

לקראת תיקון?

תמ"א 35 הייתה אמורה לעבור תיקונים ארבע שנים לאחר אישורה על-מנת לעדכן אותה בהתאם לשינויים בשטח. למרות זאת התוכנית טרם עברה את סבב התיקונים (עובדים על זה). במהלך החיפושים לפוסט הזה נתקלתי באתר מפתיע הממוקד בתיקונים של תמ"א 35. התרגשתי מאוד וחשבתי שהנה יש מקום שאפשר לראות בו מה הולך לקרות. די מהר עברה ההתרגשות. מתברר כי מפעילי האתר טרחו לבקש מהציבור להגיד את דברו בפורום וכך כתוב ממש (הדגשה שלי):

"נשמח, כאמור, לקבל את תגובותיכם דרך הפורום. כל אדם – בין אם הוא מתחום התכנון או לא – מוזמן לכתוב, לשאול, להתלונן ולהציע. אנו שומרים לעצמנו את הזכות להסיר מהפורום התייחסויות שאינן רלבנטיות לאתר זה, או שהן פוגעניות, גסות, או מעוררות מדון."

שמח וטוב לב נכנסתי לפורום המדובר, והנה עמוד ריק ובראש כותרת "פורום תמ"א 35". מחישובים שערכתי בפורום של תמ"א 35 יש אפס תגובות בצפיפות נטו וברוטו גם יחד. זה קשור גם לכך שלא ניתן לכתוב שם כלום. מאכזב לא פחות היה העמוד המבולבל של חברי צוות התכנון. אני מקווה שהם עושים עבודה יותר יסודית מאשר בונה האתר שלהם.

לפני שנסיים, עוד נושא אחד. לא מזמן נתקלתי בראיון הזה של נועם דביר עם שמאי אסיף, ראש מינהל התכנון לשעבר. שמאי אסיף הוא האבא של תמ"א 35 הבעייתית ובמידה מסויימת היא גם הבייבי שלו. בראיון עולה סתירה לא ברורה בין ההתייחסות של אסיף להתחדשות עירונית מול הדרך לפתח את הפריפריה. כך הוא מדבר על תל אביב ובת-ים:

"תראה את השינוי האדיר שתל אביב עברה תוך 20 שנה. מי בכלל ידע מה זה באוהאוס בשנות ה-80 ומי חשב שהתל-אביבים יישבו בבתי קפה בחוץ עם כל עומס החום. היום אתה מסתובב למשל בבת ים ואתה מגלה שם כוחות אדירים. נכון שזה בגוש דן וזה על הים, אבל בסופו של דבר מה שעושה את הכוח של בת ים היא השאלה כמה משפחות מצטופפות על דונם ואיך אתה יודע לשלב חזיתות מסחריות בקומות הקרקע. הם לא צריכים לקחת את המכונית ולהסתובב ברוטשילד כדי להרגיש עיר".

שימו לב שאסיף מבין איכשהו שעיר טובה זה צפיפות, מסחר ורחובות (ובתי-קפה). והנה אותו אסיף על הפריפריה:

"עשר השנים הקרובות הן השנים של הפריפריה. אני חושב שהעתיד הוא בפיתוחה של הפריפריה והזמן הוא זמנם של ערים כמו באר שבע, חיפה, נצרת, עפולה, כרמיאל ועכו. הערים האלה יצטרכו למצוא את דרכן החדשה כדי לתת מענה נכון לגידול ולפיתוח של האוכלוסייה בישראל. אני חושב שהדרך היחידה כיום לייצב את מחירי הדיור היא באמצעות בנייה בפריפריה ואני חושב שזה צריך להיעשות תוך מעורבות ממשלתית מסיבית. יש הבנה של הנושא הזה בממשלה והפיתוח של התשתיות בפריפריה הוא בסדרי גודל של מיליארדים. למשל האישור של פרויקט נתיבי ישראל לפיתוח הרכבת או מעבר בסיסי צה"ל לנגב. אני טוען שלפיתוח הפריפריה יש הכרח כלכלי ולא רק הכרח חברתי. רק הצלחת הפריפריה תביא לצמצום הפערים".

אז מצד אחד, אסיף מבין שהמרכז של תל-אביב וההתחזקות העירונית בבת-ים באות מאיכויות עירוניות. איך בדיוק נתיבי ישראל או מעבר בסיסי צה"ל לנגב יחזקו ולו יישוב אחד בפריפריה? איך בכלל הם יתרמו לאיזושהי איכות עירונית? זה לא ברור. בהמשך הראיון, אסיף מציין שכדי לצופף צריך לבנות לגובה, וזו טעות קלאסית של אדריכלים (כתבתי כאן על מגדלים וכאן פוסט של יודן רופא) וכנראה גם הסיבה שבתמ"א 35 מופיעה המילה נטו (צפיפות נטו במגדלים יותר גבוהה מאשר בבנייה מרקמית) ולא ברוטו, שהיא הצפיפות האמיתית בשטח.

סיכום לינקים:

תמ"א 35 – התוכנית

אתר צוות התיקונים לתמ"א 35

הפורום הריק של צוות התיקונים לתמ"א 35

ראיון עם שמאי אסיף, אבי התוכנית

פוסט זה פורסם בקטגוריה אורבניזם, ביקורת, עם התגים , , . אפשר להגיע ישירות לפוסט זה עם קישור ישיר.

19 תגובות על תמ"א 35 – התוכנית לפרבור ישראל

  1. יאיר הגיב:

    צפיפות ברוטו היא משהו שאי אפשר לאכוף על תכנית קטנה, אלא רק על תכנית לשכונה גדולה ומעלה, או להגדיר בעצמך את גבול המתחם שאתה בודק, ולבדוק (בדיעבד).

    מישהו מגיש תכנית למבנה מגורים על חלקה של 2 דונם – אתה הוועדה המחוזית – מה תעשה? תגיד לו שבגלל שהכביש לידו רחב, ויש גם שביל אופניים וגינה ציבורית, הוא צריך לעלות ל-20-30 קומות? ואז כשיגיש המגרש ליד, אחרי כמה שנים, תגיד לו שהגענו כבר לצפיפות ברוטו ושייבנה 2-4 קומות?

    וכשהעירייה תרצה בית ספר תגיד לה שתעשה אותו בקומות? כי כאן לא מספיק צפוף ברוטו? או אולי במקום אחר, צפוף יותר, והילדים יגיעו בהסעות?

    אני בעד בנייה מרקמית, אבל נראה לי שהנסיון ליישם אותה דרך צפיפות ברוטו הוא לא ריאלי, ויביא רק להורדה של רמת השרות של המרחב הציבורי (מה שיקטינו זה מדרכות וגנים ציבוריים, ולא כבישים וחנייה)

  2. לרמן הגיב:

    יאיר,
    אני מסכים איתך, והפוסט לא מציע פתרון לבעייה (בשביל זה יש להם 10 מתכננים בצוות). אני לא בטוח שניתן וצריך להגדיר יעדי צפיפות בתוכנית ארצית בכלל. רציתי רק להצביע על בעייה מהותית בתוכנית (צפיפות נטו אולי יותר קלה לחישוב ואכיפה, אבל מבחינה תכנונית היא בעייתית מאוד).

    נראה לי שהתמ"א הזו צריכה להגדיר את גבולות הבינוי, שמעבר להם אסור לבנות, אבל הניסיון לתת יעדי צפיפות נטו בתוכה אינו מעודד תוצרים תכנוניים טובים. עדיף היה לתת הנחיות בנוגע לצפיפות ברוטו, בעיקר בתוכניות על שטח גדול, עם ההסתייגויות המתבקשות.

  3. מורין הגיב:

    לי יש בכלל בעיה עם תכנית שאומרת שכל הישובים עם מספר מסוים של תושבים צריכים להיות אותו הדבר. אני חושבת שזה מייצר שיעמום אחד גדול וחוסר יכולת לפתח זהות מקומית, מה שבדרך כלל מוביל לשיפור היישוב בהרבה תחומים (כלכלה מקומית, התארגנויות קהילתיות וכד').

    כמו שאני רואה את זה, הרשות הארצית צריכה לתת רק הנחיות לאלמנטים ארציים (כמו שדה תעופה או תשתיות רכבת), הרשות המטרופולינית (מחוזית?) צריכה להתעסק באלמנטים שלה (תחבורה ציבורית או ביוב למשל) והעירונית צריכה לעשות תב"עות מקומיות, קטנות ומפורטות, שרואות את הקיים ומשפרות אותו ברמת השכונה או הרחוב.

    בלוס-אנג'לס למשל יש תקציב לועדי השכונה להביא הצעות תכנון לשכונה שלהם (הצעות מקצועיות, לא סתם רעיונות באוויר). במנהטן כמעט לכל רחוב יש תב"ע משלו.

    מה שהכי חשוב זה לבטל את הפרצה בחוק שנקראת "תב"ע מקומית". אותה פרצה שאפשרה את בניית כל המגדלים באיזור המרכז עד היום. צריך לקבוע חוקים באיזור מסוים, והחוקים האלו אומרים מה מותר ומה אסור. אתה קונה שטח ויודע מה אתה יכול לעשות איתו וזהו. אתה קונה שטח ואתה יודע מה השכנים שלך יכולים לעשות עם השטח שלהם. ככה לא מסתבכים עם צפיפות הנטו. יודעים מה יקרה ברמה השכונתית. ובעיקבות כך גם ברמה העירונית האיזורית והארצית.

  4. יודן רופא הגיב:

    אחלה פוסט יואב – דבר בעיתו.
    לגבי השאלה של יאיר. בתכנית מפורטת שמאפשרת הוצאה של היתרי בניה צריך להגדיר צפיפות נטו לכל מגרש ומגרש – אבל אפשר לעשות זאת גם באמצעות הגדרה של גובה ותכסית מקסימלית.
    בתכנית ארצית אתה יכול וצריך להגדיר את הצפיפות ברוטו שישובים צריכים להגיע אליהם ולהשאיר להם את המשימה להחליט איך לעשות את זה. מה שמשמעותי הוא להגדיל את היעילות של הקרקע העירונית כדי לשמור על שטחים פתוחים לטבע וחקלאות. ואז ועדה מחוזית יכולה לבקר לאורך השנים את הועדות המקומיות שבאזור שלה ולראות האם הן מעלות את הצפיפות ברוטו. זה גם יכול להיות אחד הקריטריונים המרכזיים בבקשות לשינויי גבולות כמו זו של לוד למשל. אם הגעת אל מעבר לצפיפות הברוטו המינימלית אז יש הצדקה להרחבת גבולות – אם לא, לא.

  5. פינגבאק: תמ"א 35 – שלב התיקונים | עוד בלוג תל-אביבי

  6. פינגבאק: "בעוד כ-15 שנה תל אביב תשלש את כמות התושבים בה…" | עוד בלוג תל-אביבי

  7. פינגבאק: חבר ועד מנהל | עוד בלוג תל-אביבי

  8. פינגבאק: זוכה פרס פראט לתקשורת בנושאי סביבה | עוד בלוג תל-אביבי

  9. פינגבאק: כולם מדברים על צפיפות • הרחובות שלנו

  10. פינגבאק: כמה מילים על "מצוקת הדיור בתל-אביב" | עוד בלוג תל-אביבי

  11. פינגבאק: מחאת הדיור – יש כמה פתרונות • הרחובות שלנו

  12. פינגבאק: עוד הצעות לפתרון משבר הדיור – נייר עמדה של מרחב • הרחובות שלנו

  13. פינגבאק: תמ"א 35 – נייר עמדה של מרחב • הרחובות שלנו

  14. פינגבאק: יום ללא תל אופן « ירוק ונוצץ

  15. פינגבאק: החופש לנוע כמו בן-אדם | עוד בלוג תל-אביבי

  16. פינגבאק: נסיונות לפיזור אוכלוסין בישראל – אם כל חטאת | עוד בלוג תל-אביבי

  17. נחום כהן הגיב:

    הכל לא ממש לעינין…………… התכנון האזורי והתכנון המפורט הם בכל מקום מתחת לכל ביקורת. זה נובע מכך כי אין מתכננים. לא מלמדים תכנון אלא באופן שולי. תנועת מרחב נכשלה בכך באופן עצוב, כי היא פנתה ללמד ראשי ערים. אפשר גם ללמד אותם רפואה, גם חשוב……התכנון האזורי: מעט כניסות מעט יציאות, הכבדה על הכביש. תכנון מפורט: פרוורים עם מערכות כביש שבורות, ללא מוצא, מעגלים טיפשיים כמבוך, חוסר אוריינטציה או אפשרות להלך. מעל לכל: כמות הפיזית של הפרוורים בארץ היא למעלה מ70%, גרים בניתוק, חייבים רכב, מכאן סתימות בכל. תחבורה ציבורית איננה יכולה אף פעם להיתגבר על כמויות פיזור כאלה.

  18. פינגבאק: מבקר המדינה מוסיף כשלים משלו למשבר הדיור | עוד בלוג תל אביבי

  19. פינגבאק: כשל הדיור המחומש | עוד בלוג תל אביבי

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s